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关于加强我省小型水库建设的提案

提案者:民进山东省委

  发布日期:2019-01-21 16:43  浏览量:

  小型水库指总库容在10万至1000万立方米之间的水库,小型水库是水利工程体系的重要组成部分,担负着防洪、供水、灌溉等十分重要的功能。

  一、我省小型水库概况

  截至2016年底,我省共有小型水库6062座,占全省水库总数的96%,数量列全国第5位。小型水库总库容35.11亿立方米,兴利库容19.14亿立方米,调洪库容12.58亿立方米,有效灌溉面积330万亩,保护人口1189万人,保护耕地998万亩。小型水库作为我省防洪工程体系的重要组成部分和农业灌溉及供水的重要水源地,在防洪保安、抗旱供水、涵养水源、水土保持等方面具有巨大的经济、社会和生态效益,在改善农业生产条件、促进农村经济发展、提高农民生活水平中发挥着重要支撑作用。

  二、存在的问题

  (一)现状小型水库除险加固、管理体制改革等对地方财政压力较大。我省小型水库大多建设于上世纪六、七十年代,老化失修严重,病险问题十分突出,一直是我省防洪保安的短板和重大安全隐患,曾发生水灾害性溃坝254座,给下游人民群众生命财产安全带来极大威胁。近年来,我省集中力量逐批实施小型水库除险加固,共投资53.6亿元,累计完成5560座,基本消除了小型水库存在的安全隐患。中央、省对小型水库除险加固项目给予资金补助,按要求地方财政要予以配套,这给市县二级特别是县级财政带来沉重的负担。总投资中,中央补助资金20.4亿元、省级补助资金12.2亿元,而市县地方配套高达21亿元。同时,在小型水利工程管理体制改革之前,小型水库权属和管理不清,大多水库长期处于“无管理机构、管理人员、管理经费和管理设施”的“四无”状态,严重影响了效益发挥和工程安全。2014年以来我省开展了两批共27个县小型水库管理体制改革试点,并在今年全面推进,要求2019年全部完成。小型水库管理体制改革了取得明显成效,但也占用了大量的人力、物力、财力,特别是每年都要支出的管护经费又给地方财政增添了很大压力。

  (二)新建小型水库寥寥无几。在现状小型水库还要靠地方财政“埋单”的情况下,有些地方认为“多建不如少建,少建不如不建”,新建小水库的积极性不高,新建小型水库寥寥无几。另外新建小型水库还受到土地政策及建设资金的制约。

  一是土地政策制约。按照现有法律法规和土地管理制度,水库水面按照新增建设用地进行管理,从土地行政管理方面来看,新建小型水库需要完成以下四项手续,难度都很大:一是水库用地必须符合土地利用总体规划的土地用途管制。由于水库用地选址制约条件较多,在规划编制时预留用地范围与实际建设时用地范围往往差异较大,导致水库项目不符合规划难以审批的情况较多。二是水库建设用地必须符合年度计划指标要求。水库用地规模往往较大,占用计划指标较多,因此各级政府对于水库建设积极性不高。三是完成土地征收转用手续。四是完成耕地、林地占补平衡任务。水库淹没耕地、林地通常较多,按照现有的耕地占补平衡、林地占补平衡的规定,必须补充规模相同、质量相当的耕地和林地,或者缴纳补充耕地、林地的费用。

  二是建设资金制约。小型水库多属公益性或半公益性,经济回报率相对较低,吸引社会资本的能力较弱。同时,小型水库建设因涉及土地征用、移民等,所需投资往往较大,动辄千万,甚至上亿元。我省有6座小型水库建设列入《全国抗旱规划实施方案(2014~2016年)》,总投资8.5亿元,其中中央财政补助10%、省级财政补助20%,其余由地方自筹。同时还有10座小型水库建设列入《山东省雨洪资源利用规划》,省级财政补助20%,其余由地方自筹。除了上述16座小型水库建设得到省级财政补助外,我省至今没有出台给予小型水库建设资金支持的普惠性政策,而县乡二级地方财政大都紧张,小型水库建设资金筹集困难,直接影响了小型水库建设的积极性。

  三、措施及建议

  针对小型水库建设存在的问题,建议我省采取如下政策措施:

  (一)将小型水库水面用地作为水域管理。建议借鉴云南省的经验做法,科学划分水利项目地类,将水工建筑用地按照新增建设用地审批,办理农地征转用手续,涉及耕地的进行占补平衡。将淹没区作为水域管理,按照农用地处理,办理农地征用手续,不办理农地转用手续,涉及耕地的办理占补平衡手续。水面用地作为水域管理,不属新增建设用地范畴,无需严格进行建设用地管制分区,土地利用规划用途核查,降低土地利用总体规划的难度。同时不纳入新增建设用地年度计划指标管理,有效缓解地方政府计划指标管理的难度。

  (二)加大财政资金扶持力度。党中央、国务院高度重视小型水库工程建设,2011年中央1号文件明确提出“抓紧解决工程性缺水问题,尽快建设一批中小型水库、引提水和连通工程,支持农民兴建小微型水利设施,显著提高雨洪资源利用和供水保障能力,基本解决缺水城镇、人口较集中乡村的供水问题”。2013年中央1号文件要求“加大财政对小型水库建设和除险加固支持力度”,对公益类、准公益类的小型水库,要切实加大财政资金投入,充分发挥财政资金的引导、示范作用。青岛市在这方面已经做出有益探索,2016年市财政局与市水利局联合印发了《青岛市小型水源建设项目资金补助办法》,对新建小型水库按兴利库容市财政安排专项资金补助,每立方米补助10元,单项目补助不超过500万元。

  (三)创新小型水利工程管理体制。对新建小型水利工程,在工程建设时就要明晰工程产权,完善管理机制,落实管护责任,建立健全良性运行的工程管护体制,实现新建水利工程建设与管理的有机结合。对农民自建、自用小型水库工程,当地政府应适当予以补助,发放产权登记证。对受益群众较多、范围较广的小型水库工程,按照水库工程的覆盖范围,成立用水协会等合作组织进行管护。经营性的小型水库工程,应按照股份合作制成立法人实体,鼓励周边人群投资参股,同时当地政府也应进行扶持,财政补助资金可以作为政府参股,股份制法人实体定期核算回报。

  (四)优先实施现有水库扩容挖潜。小水库新建困难重重,举步维艰,而对现有水库实施扩容挖潜,涉及土地、移民等问题较少,且投资较省,可谓事半功倍。潍坊市峡山水库扩容工程投资仅3.6亿元,增加库容达6600万立方米,相当于新建了一个较大规模的中型水库。在土地、资金等问题得到系统解决之前,应将水库扩容挖潜放在优先位置,主要措施包括:一是对现有水库实施清淤。当前水库淤积较为普遍,严重的有效库容能削减20%-40%,导致水库防洪抗旱能力及综合效益大幅降低。水库清淤能保持有效库容,延长水库的寿命。二是突出重点,合理确定扩容水库及措施。扩容水库要重点选择控制流域面积较大而库容较小、溢洪次数较多的水库。要因库制宜,严格论证,科学选择大坝加高、溢洪道加高、溢洪闸加固、环库岸坡防护等工程措施。要对水文成果、扩容的工程地质条件、大坝的基础、结构及对泄洪建筑物、引水建筑物的结构安全等相关因素论证,确保大坝扩容后满足规范的安全要求。三是实施水库汛限水位动态控制。目前我省水库大多实行全汛期单一汛限水位方式,水库防洪调度与灌溉、供水、水产养殖及生态等综合利用方面存在着较为突出的矛盾。2005年,国家防总印发了《水库汛限水位动态控制试点工作意见》。根据各水库流域的实时预报信息,实施合理的动态汛限水位管理,可以在不降低原设计防洪标准的情况下,充分利用洪水资源,提高灌溉和供水保证率。建议我省选择管理水平较高的水库作为试点,总结经验以后再稳步推开。

  

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