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关于加强我省农村失能老人照护的建议

提案者:九三学社山东省委

  发布日期:2018-11-30 10:44  浏览量:

  我国是一个老年人口大国,在当前人口老龄化、高龄化程度不断加深的背景下,失能老人照护问题变得尤为突出。据2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果,我国失能、半失能老年人分别占总体老年人口的18.3%和19%。山东省是全国老年人口第一大省,失能、半失能老年人2015年底达到375万,而且农村的比例明显高于城市。因此,研究山东省农村失能老人基本情况及对策有重要的现实意义。

  一、山东省农村失能老人基本情况及现有政策

  调研数据显示:经济上,除子女衣食供养外,老人每月平均可支配收入在500元左右,包括政府发放130元,子女供养每月大多100—300元之间;60岁后生活不能自理平均为5.4年。过去一年中,半数调查对象住过院;照护状况上,家人照护的占79%,子女轮流供养的占11.3%,住在家里由社区提供上门服务的占6.5%,选择养老机构居住的占2.2%,其他1.6%,空巢失能老人比例较高。

  政策上,《山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《山东省“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划》都将农村失能老人照护纳入发展规划;2017年省政府《关于贯彻国办发【2017】15号文件加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》(鲁政办发【2017】34号),“确保到2020年生活不能自理人员集中供养率提高到50%以上,各地市也出台了具体的措施;2016年省民政厅出台《关于规范农村幸福院建设和运行管理的指导意见》(鲁民函【2015】313号),制定了规范标准。多个地市已进行模式探索,如胶州市“两院一体”模式,整合利用农村现有敬老院、农家大院等为老服务设施,与医疗卫生机构融合式建设,并解决托养老人就医、陪护等问题,枣庄市将医养康复服务区分为全托型、智慧型、社区嵌入型。

  二、当前山东省农村失能老人照护存在的主要问题

  就目前山东农村的情况来看,对失能老人的三种主要照护形式家庭照护、社区照护、机构照护都不理想。

  (一)家庭照护功能有所弱化。主要表现在:(1)劳动力外出务工、城镇化推进等使得农村老人变成“留守老人”,子女不在身边,家庭照护多是配偶。(2)子女多少与照护责任到位并非正向相关,而且照护责任分担可能会引发家庭矛盾,甚至出现了“多子女不如少子女、有儿女不如‘五保户’照护得好”的现象。(3)照护内容单一。一般家庭照护只是限于饮食起居,缺乏精神慰藉、感情交流,更谈不上提供医疗性护理服务。农村老人一旦不能自理,生活质量明显下降。(4)照护者面临较大身心压力。高龄失能老人的子女往往也年事已高,自己也需要他人照护。

  (二)社区照护难以提供有力支持。目前社区照护主要有两种方式:一是居家上门服务,二是日间照料中心日托。这两种形式对农村失能老人而言都难以提供有力支持。

  目前通过政府购买提供的居家上门服务,主要是面向民政福利对象,适用面并不广;服务内容相对单一,主要是保洁、送餐,失能老人所需要的康复、护理服务则难以提供;另外,在农村,这种服务如果有偿提供,市场认同度并不高,难以产生规模效应。

  社区日间照料中心在农村地区的利用率并不高,即使在城市,其服务对象也主要是生活能自理的老人,对失能老人提供日托服务非常有限,一是专职服务人员缺乏,二是护理、照料服务难以到位。

  (三)机构照护存在制约。(1)由于观念方面的原因,老人不愿去“敬老院”,多认为只有没儿没女才去。(2)费用相对偏高,老人个人收入难以承受。(3)农村养老服务机构数量偏少,而且不愿接收失能老人,因为照护失能老人不仅成本投入较高,而且风险较大。(4)养老机构服务也是大多运作困难,这在一定程度上也影响了服务质量提升。

  三、对策建议

  (一)推进长期医疗护理保险制度。2012年青岛市率先在城镇将长期护理纳入社会医疗保险框架,2015年又将这一制度扩大到农村,实现城乡居民全覆盖。该制度实施有利于缓解家庭负担,有利于吸引社会力量参与养老,也有利于缩小城乡差别、促进社会和谐。2016年7月国家人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,并将吉林和山东两省作为试点重点联系省份。2017年4月山东省人民政府办公厅《关于试行职工长期护理保险制度的意见》(鲁政办字【2017】63号),在施行基础上,建议山东在全省范围内全面推进该制度,特别是覆盖农村地区。该制度推开后,目前多部门、多渠道分别发放的各项福利费如老年体检费、过节费、高龄补贴、居家上门服务费以及医疗救助等应予以整合,以有效提高福利资源的利用效率。

  (二)扶持农村养老服务机构建设。尽管目前家庭照护是主要方式,但从长远来看,失能老人入住养老机构应是大势所趋,政府应通过政策合理引导。政府应重点扶持非营利法人养老机构。集中供养要考虑一定规模效应,鉴于目前农村地区的情况,机构建设可以考虑两种做法:一是政府将部分社区日间照料中心改造为小型托养机构,采用社会化方式运作。二是推广青岛胶州市做法,镇卫生院与敬老院“两院一体”建设,卫生院的医疗资源与敬老院的服务资源有效结合,敬老院由卫生院托管,但相对独立。

  (三)进一步探索“医养结合”模式创新。对于失能老人而言,便捷的医疗服务需要更为迫切,这也是家庭照护所特别缺乏的。目前在农村地区,乡镇卫生院的医疗资源是非常重要的,“两院一体”是一种值得推广的模式,只是对入住机构的老人而言。对于居家照护的,可以采用社区医生签约、定期巡回做法,部分村庄也可以派遣卫生员。

  (四)出台支持家庭照护的政策。目前阶段对于大多数农村失能老人,家庭照护还是主要方式,这也是家庭的责任。即使到2020年生活不能自理人员集中供养率达到50%,仍有半数人员要依靠家庭照护。目前阶段既然家庭照护功能有所弱化,政府应该通过政策予以增强。建议:(1)在城镇化过程中,支持子女与老年人共同居住或就近居住,不妨借鉴新加坡做法,购房离父母越近越便宜。(2)子女照顾失能老人可享受带薪休假或经济支持。(3)组织免费培训,提升子女照料护理能力。

  (五)加强老人照护服务人员队伍建设。养老机构普遍缺乏老人照护服务人员,不仅人员不好找而且也留不住,为此政府、服务机构应采取措施,如与职业院校合作培养、对现有人员在职培训、完善激励机制等。另外,还必须重视对老人照护服务人员的职业道德教育和心理疏导。

  

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