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关于促进我省养老服务业PPP模式健康发展的建议

提案者:农工党山东省委

  发布日期:2018-11-16 14:44  浏览量:

  随着我国老龄化社会的到来,养老服务业亟需探索更好发展模式。如何利用PPP模式优势积极应对人口老龄化已成为一个非常现实的重大社会问题。

  一、山东省养老服务业PPP发展模式的风险和问题

  (一)对养老服务业PPP发展模式认识不够。虽然国家大力推进PPP模式,但我省的部分县区及市直部门对PPP推进工作重视程度不够,尚停留在传统的BT、BOT模式的认识层面,仍然倾向于通过政府投资和银行贷款来完成公共服务和基础设施项目建设。

  (二)管理存在体制壁垒。虽然我省制定出台了关于推广运用PPP模式的实施意见,但由于职能较为分散,综合管理、协调难度较大,整体工作推进力度依然不够。针对养老服务业的政策文件,三部委制定的“操作指南”和“工作导则”及相关政策措施,在采购方式、实施机构范围、方案编制等内容差别较大,为PPP项目的实际操作带来了一定的困难。

  (三)前期操作程序复杂,运作周期较长,社会资本积极性不高。随着PPP模式的发展,综合信息平台入库标准逐步提示。自2017年开始,只有通过两个论证和获得政府批复实施方案的项目才能入库,部分对工期有时限要求的项目往往放弃使用PPP模式。并且近年来,国家专项建设基金、城建专项债、中央预算内投资等低成本资金支持力度加大,低成本资金支持较大,降低了PPP项目需求,客观上也降低了行业主管部门采用PPP模式的需求。

  (四)收费普遍偏高,农村老人很难介入。我省养老产业还处于初级发展阶段,创新型养老服务企业不多。老年用品研发、生产与流通未形成规模。现行养老服务业PPP发展模式以使用者付费为主,需要偿还银行贷款,所以一般走的是高端路线,收费一般不低,由于长期城乡二元结构不平衡及养老金制度不完善等因素,致使老人支付能力整体较弱。

  (五)养老服务业PPP发展模式风险状况。对于养老服务业PPP发展模式而言,其投资风险具有阶段性和高风险性,在对项目做出投资决策之前对其进行投资风险分析,是保证项目投资成功的重要前提。针对养老服务业的特点及目前在我国的发展现状,在项目建设、项目运营状况、养老行业和宏观环境等方面都存在一定投资风险

  二、健全养老服务业PPP发展模式的对策建议

  (一)明确养老服务业PPP发展模式的管理体制

  目前各地养老服务PPP项目归各级财政部门具体管理,而基础设施等PPP项目又归各级发改委管理,养老服务业PPP项目管理出现双部门,所以应该予以健全养老服务业PPP项目的管理体制。养老PPP管理部门的组织设置既要考虑到业务的相关性,更要考虑到便于各部门的协调组织。

  (二)完善养老服务PPP发展模式的合作机制

  PPP模式应用于养老服务领域,涉及到项目建设、运营的各个环节,需要科学合理地设置公私各方参与人的合作方式,实现收益共享、风险分担,发挥各自的优势和资源,更好地提供高质量的养老服务。

  建立公私双方良性合作机制。作为政府部门,应建立监督-激励机制,运用合理的激励手段,对社会资本做到真正的吸引和鼓励,同时可以借鉴省外甚至国外的成功经验,建立第三方监管机制或成立一个专门的公司来监管PPP项目,使得对社会资本监管更能有效客观地改善养老服务的质量和效率。同时,成立仲裁机构,政企双方都要坚守契约精神,建立利益与风险分担机制,政府不能滥用权力,企业必须履行责任。

  (三)加大养老服务业PPP发展模式的风险管控力度

  养老服务PPP项目合作周期长,可能遇到的不确定风险较多,风险的识别、分配及管理的体系建设尤为重要。包括主要风险识别:政策风险、金融风险、社会舆论风险、市场风险、运营管理风险等。风险等级划分:网络分析方法、正态分布a取值法、模糊随机风险模型法、模糊层次评判法、ISM模型法等,不同方法的适用范围和应用不同。3.风险合理分担。常规做法如:政策风险、政治风险、法律风险等由政府部门承担。PPP发展模式下,经营管理涉及到公私合作双方的沟通、协调、成本质量管理等,这类风险应由双方共同承担。

  (四)政府引导,鼓励各类市场主体参与养老服务业PPP模式发展

  鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革,优化养老服务领域政府资金资源投入使用方向和方式,发挥引导带动作用。将养老服务业投入纳入公共财政预算,设立实际养老服务发展基金,并逐步加大投入力度,发挥好政府资金引导作用。通过市场化发展吸引社会资本投入,培育养老服务市场,引导家庭和个人养老消费,构建养老服务事业多元投入和分担机制。鼓励各类市场主体参与养老服务PPP项目,加快养老服务业培育与发展,营造公平竞争环境。重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式,立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务,参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给。

  (五)研究制定养老服务业PPP发展模式的优惠支持政策

  完善养老服务业PPP领域的法律体系,夯实养老服务PPP优惠支持政策。明确养老机构的选址、用地和规模,对社区养老服务设施,进行规划布点,保障养老服务设施用地供应。将各类养老服务项目建设用地纳入年度用地计划,在税收和土地方面给予社会资本部门支持。在土地政策方面,采取土地行政划拨或者土地使用权的低价出售,用来降低社会资本的用地成本。落实国家现行支持养老服务业的各类优惠减免政策,鼓励对养老PPP项目提供其他优惠优先政策。

  (六)加快推进长期护理保险制度建设,为养老服务业PPP发展模式提供支撑

  充分发挥省市居家和社区养老服务业PPP发展模式改革试点工作领导小组作用,建设好政府主导、部门参与的养老工作推进机制,适时启动政策性长期护理保险试点工作。采取公私合作的养老服务业PPP发展模式,由商业保险公司经办相关业务,提高资金使用效率,以社会保险为主、商业保险为补充,建立广覆盖、多层次的长期护理保险体系。

  (七)整合现有养老机构,选择有实力的社会资本方是基础

  合理选择与养老服务项目相适合的PPP模式。成立专门的PPP管理部门,加强风险管理,建立合理的利益共享和风险分配机制。对于我国已有的养老机构,可以采取外包类的PPP项目进行管理,对新建的养老机构,可以采取特许经营类PPP项目。

  (八)提升培训专业能力,加强专业人员PPP专业知识和经验的积累

  PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等多方领域,内容复杂,文件繁多。PPP模式的实施是理论与实践相结合的过程,PPP模式操作复杂,需要懂法律、经济、财务、项目管理等各方面专业技术人才。大力培养PPP专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。

  (九)完善纠纷解决机制,合理设计介入权行使方式

  在PPP总合同中专设纠纷解决条款,明确约定独立仲裁机构是必要的;同时在PPP合同履行过程中,政府方和融资方都享有介入权以防范各种风险,制定相关法律和政策,约束政府方在履行PPP合同中的行为,强调政府在PPP合同履行中的契约精神是必要的。

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