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关于改革完善自然保护地体系的十条建议

  发布日期:2019-10-30 09:25  浏览量:

  民建会员,国家海洋局第一海洋研究所生态研究中心研究员陈尚反映:我国不同行政主管部门设立的各类自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、水利风景区、草原风景区、饮用水源地保护区、生境保护点、海洋特别保护区、种质资源保护区、自然保护小区、城市湿地公园,共21种,普遍存在一地多牌、多头管理、交叉管理、碎片化管理、管理目标冲突、保护区内违规开发等现象。中共中央发布的《深化党和国家机构改革方案》提出由国家林业与草原局统一管理各类自然保护地,加挂国家公园管理局牌子。党的十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,为贯彻落实中央政策,提出以下十条建议:

  一、厘清自然保护地的概念。在IUCN的自然保护地定义基础上稍微修改,把重点生态功能区、生态保护红线包括进来。自然保护地是指划定用于保护生物多样性、典型自然生态系统和自然资源的陆域或海域。自然保护地须具有很强的原始状态和自然性。人造工程、人造景观、人文历史景观原则上不包括,人为改造面积超过20%的,自然性很低,不应纳入保护地。比如,水利风景区、农田、历史人文景观,不能纳入自然保护地。

  二、明确设立自然保护地的目的。明确其目的是为了维持自然生态系统的正常运作,为物种生存提供庇护所,具有保存物种和遗传多样性,保持特殊自然和文化特征,科学研究,提供教育、旅游和娱乐机会,持续利用自然生态系统内的资源等多重目的。

  三、明确自然保护地与生态保护红线的关系。生态保护红线是在我国自然生态空间内对高生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区,实施保护和严格管理的区域。自然保护地是在生态保护红线内对高生物多样性关键区、自然生态系统完整区、自然景观典型区,实施特别保护和更加严格的管理。在自然保护地和生态保护红线外,不是不保护,也要按照《环保法》等相关法律法规实施生态保护和管理。

  四、明确自然保护地分类体系。参考IUCN的六种分类方式,按照保护管理的严格程度、以及允许的人类活动强度来划分类型。从保护最严格到持续利用进行排序。

  按管理属性分类,可将我国自然保护地分为六类:自然保护区、国家公园、物种与种质资源保护区、自然景观保护区、生态功能保护区、自然资源可持续利用保护区。

  按照管理命名分类,可将我国自然保护地分为九类:

  1.自然保护区:具有高生物多样性的关键生态系统,以保护珍稀濒危生物及其生境为主,也保护种质资源野生种群及其生境;

  2.自然保护小区:重要的物种栖息地,一般面积较小,季节性保护;

  3.国家公园:具有国家代表性、全球意义的大尺度、

  完整自然生态系统;

  4.森林公园:具有观赏和游憩功能的保护性森林生态系统和景观;

  5.草原公园:具有观赏和游憩功能的保护性草原草地生态系统和景观;

  6.湿地公园:具有观赏和游憩功能的保护性湖泊、河流、湿地生态系统和景观;

  7.沙漠公园:具有观赏和游憩功能的保护性沙漠、戈壁生态系统和景观;

  8.海洋公园:具有观赏和游憩功能的海洋、海岛生态系统和景观;

  9.地质公园:具有观赏和游憩功能的冰川、火山、地质遗迹和景观。

  按照管理级别,可将我国自然保护地分为三级:国家级、省级和地市级。其中,国家公园不设省级和地市级。

  每个自然保护地原则上只设一块“户籍”牌子。国际生物圈保护区、国际重要湿地、自然遗产这些国际性牌子更趋向于品牌的性质,而不涉及管理体制和方式,可以加挂。自然保护地的游憩展示区实施旅游特许经营,可以按照申请评定A级景区的牌子,但是不得降低保护强度的要求。

  五、在我国自然保护地布局突出国家公园的主体地位。党的十九大报告指出:“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。意味着我国的自然保护地体系要从以自然保护区为主体,转变为以国家公园为主体。主体不是指保护地个数,而是指国家公园保护的面积、物种数、生态系统类型数、独特景观种类数和生态服务功能的物质量等五个指标,大部分指标可占自然保护地的50%以上。国家公园的空间尺度尽可能大;指标物种、旗舰物种、基石物种、伞物种尽可能齐全;生态功能结构尽可能完整;保护最科学最严格的区域。它是自然保护地的代表、也是最高标准,也是保护动植物种的最后避难地。在国家公园之外,可设立其他类型、省市级的自然保护地作为补充,以便更广地覆盖有保护价值的区域。

  国家公园建设要有统一的标准,成熟一个,发展一个,应严格审批,宁缺勿滥。建议:自然保护地面积占20%陆地面积;建立80个左右的国家公园,面积约占国土面积的5-8%;国家级自然保护区由目前的446个减少为200个左右,面积约占国土面积的5%左右。其他各类自然保护地1万个左右,面积约占国土面积的10%左右,作为自然保护地体系的补充。

  六、制定我国自然保护地规划体系。规划体系可设四个层级:全国性的自然保护地发展规划(十年)、单个自然保护地的总体规划(五年)、专项实施方案(五年,包括监测与科研、种群恢复、生境修复、科普宣教、能力建设等)和年度计划。

  七、明确自然保护地事权和支出责任划分。原则上按自然保护地级别划分中央和地方政府事权。国家公园和和国家级自然保护区,是自然保护地的核心,是国家生态安全的关键基础,定位为中央事权,集体土地国家逐步赎回,人员和机构垂直管理,经费由全部国家财政支持。其余的自然保护地,定位为自然保护地体系的补充,主要定位为省级的地方事权,地方财政投入为主。发达省份,地方财政投入80%,中央财政投入20%的奖补经费。欠发达省份,地方财政投入50%,中央财政投入50%的奖补经费。

  八、明确自然保护地管理机构职责。包括:保护地范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等,负责协调与当地政府及周边社区关系,履行必要的资源环境综合执法职责。自然保护地管理机构接受政府自然资源管理部门、生态环境部门监督。

  九、建设“一法、两条例、六规章、多个规范性文件”的自然保护地法制体系。一法指制定《自然保护地法》,由全国人大常委会发布。两条例指修订《自然保护区条例》,制定《国家公园条例》,作为行政法规由国务院以总理令形式发布。六个部门规章指分别制定森林公园、草原公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园、地质公园的管理办法,作为部门规章,由国家林业和草原局以局长令形式发布。多个规范性文件指制定各类自然保护地的管理技术文件。

  十、建立自然保护地行政执法机制。每个自然保护地成立综合性的执行队伍,承担自然资源、环境保护等综合执法职责。建立与资源部、环境部、公安等部门的执法合作机制,通报信息、交换证据、开展联合执法活动等,接受中央环保督察和自然资源督察。

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